رضا نصری در این یادداشت، وظایف و اختیارات شورای نگهبان را مورد بررسی قرار داده و به پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت درباره تشکیل کمیسیون ملی انتخابات پرداخته است.

شورای نگهبان دارای سه وظیفه مهم است: نخست، نظارت شرعی و قانونی بر قوانین و مقررات؛ دوم، تفسیر قانون اساسی و سوم، نظارت برانتخابات و همه پرسی‌ها. اینها وظایفی است که قانون اساسی به ترتیب در اصول 94، 98 و 99 به این نهاد محول کرده است.

اما منازعات دیرینه داخلی، اختلافات عمیق جناحی، نارضایتی و عدم اعتماد عمومی به ساختار سیاسی و انسداد ناگزیر در برنامه‌ها و پروژه‌های برخی قوای سیاسی (ولو منتخب ملت)، حاکی از این حقیقت است که وظایف فوق در جمهوری اسلامی آن‌طور که شایسته است و آن‌طور که در سایر نهادهای مشابه در جهان انجام می‌پذیرد، صورت نمی‌گیرد.

دلایل مختلفی می‌توان برای کاستی‌های شورای نگهبان برشمرد، اما برخی از مهم‌ترین دلایل ناکامی این نهاد ریشه ساختاری دارد که مهم‌ترین آنها به تفکیک وظایف، به شرح زیر است.

1. در حوزه نظارت بر قوانین و مقررات

امر نظارت بر قوانین و سنجش مطابقت آنها با قانون اساسی، امری است که در بسیاری از سیستم‌های دموکراتیک رایج است. از آنجا که قانون اساسی عالی‌ترین سند حقوقی و حاوی اصول بنیادین هر نظام سیاسی است، طبیعتا مجلس یا هر نهاد قانونگذار دیگر نمی‌توانند قوانین یا مقرراتی وضع نمایند که با قانون اساسی مغایرت داشته باشد.

بر همین اساس، در اکثر نظام‌های سیاسی جهان، نهادی با هدف سنجش مطابقت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی در نظر گرفته شده است. در ایران نیز اصل 94 قانون اساسی، این وظیفه را به عهده شورای نگهبان قرار داده است.

اگر از انگیزه‌های سیاسی شورای نگهبان صرف‌نظر کنیم، یکی از نواقص ساختاری که زمینه عملکرد سئوال‌برانگیز این نهاد را در حوزه نظارت بر قوانین فراهم می‌سازد، نوع رابطه‌ای است که قانون میان مجلس و شورای نگهبان برقرار ساخته است.

در ایران، بر خلاف سایر کشورها، امر نظارت بر «همه» مصوبات مجلس اعمال می‌شود، و نه فقط بر مصوباتی که در مطابقت آنها با قانون اساسی شبهه وجود داشته باشد.

به عبارتی، شورای نگهبان به‌صورت خودکار و بدون آنکه به آن مراجعه شود، به عنوان یک وظیفه مستمر و دائمی و در موازات با مجلس شورای اسلامی (یا در امتداد آن)، کلیه مصوبات و قوانین موضوعه مجلس را پیش از اجرا مورد بررسی قرار داده و به تشخیص خود رد یا تایید می‌نماید.

این رابطه مستمر و لامنقطع میان مجلس و شورای نگهبان باعث شده است که شورای نگهبان، بیش از آنکه به عنوان نهادی نظارتی عمل کند، عملا با «مجالس سنا» در نظام های دو مجلسی، در پروسه قانونگذاری به صورت مستقیم ایفای نقش نموده و عملا مجلس را (صرف نظر از ترکیب سیاسی‌اش) ناگزیر تحت‌الشعاع سلایق خود قرار دهد.

ریشه چنین ارتباط نامعقول و بازدارنده‌ای میان شورای نگهبان و مجلس همان اصل 94 قانون اساسی است که مقرر می‌دارد که «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود». سئوال اینجا این است که تاثیر ارسال «کلیه» مصوبات مجلس به شورای نگبهان، بر استقلال قوه مقننه و فرایند دموکراتیک قانونگذاری در کشور چیست؟

در اغلب نظام‌های دموکراتیک، برای پیشگیری از تفوق نهاد نظارتی بر نهاد قانونگذار (یا آنچه دیکتاتوری قضات می نامند)، و برای جلوگیری از تضعیف مجلس به نفع نهادی انتصابی، امر نظارت را امری «موردی» تعریف کرده‌اند که تنها در صورت اختلاف‌نظر بر سر مطابقت مصوبه‌ای خاص با قانون اساسی، قابل اعمال است.

اما در ایران رابطه میان این دو نهاد به گونه‌ای تعریف شده که عملا مجلس شورای اسلامی بدون مهر تایید شورای نگهبان که نهادی غیر منتخب است، فاقد اختیار قانونگذاری است و آزادی عملش در پیروی از یک برنامه سیاسی عملا در گرو نهاد ناظر قرار گرفته است.

پس سئوال این است که آیا چنین رابطه ای با اصل «جمهوریت» نظام و مبانی مردم‌سالاری سازگار است یا خیر؟ آیا به صلاح اصل توازن قواست که مرکز ثقل قانونگذاری را به جای مجلس عملا در دست نهاد ناظر قرار دهیم؟ و آیا رابطه تنگاتنگ شورای نگهبان و مجلس و نگاه داشتن مجلس زیر شمشیر داماکلوس شورای نگهبان منجر به بی‌خاصیتی مجلس و بلاموضوع شدن ترکیب سیاسی آن در ادوار مختلف نمی‌شود؟

معتقدم که یکی از اصلاحات اساسی که در حوزه اختیارات شورای نگهبان الزامی است، تبدیل اختیار نظارتی شورای نگهبان از «نظارت دائمی» به «نظارت موردی» است. با چنین اصلاحی، تنها در صورت وجود شبهه، رییس جمهوری، رییس قوه قضاییه، جمعی از نمایندگان مجلس، یا افرادی که قانون معین خواهد کرد، قادر خواهند بود که با مراجعه به شورای نگهبان، «قانونیت» مصوبه‌ای را مورد بررسی قرار دهند.

این امر ضمن حفظ مکانیسم نظارتی لازم در هر نظام دموکراتیک، مجلس را نیز که بنا به تعریف باید در راس امور باشد، از حصر یک نهاد دیگر رها خواهد ساخت.

2. در حوزه تفسیر قانون اساسی

تفسیر قانون اساسی هم از امور مهمی است که در همه نظام‌های سیاسی به یک نهاد تخصصی رسمی واگذار می‌شود. طبق اصل 98 قانون اساسی ایران نیز، این امر به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم اعضای آن انجام می‌شود.

اما در مورد «اختیار تفسیر» نیز مشکلاتی هست که یکی از مهم‌ترین آنها، نه در قانون اساسی، که ریشه در آیین نامه داخلی شورای نگهبان دارد.

طبق ماده 18 این آیین‌نامه، «تفسیر اصول‌ قانون‌ اساسی‌ با ارجاع‌ مقام‌ معظم‌ رهبری‌ و یا با درخواست‌ رییس‌ جمهور، رییس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و رییس‌ قوه قضاییه‌ و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد».

به عبارتی، طبق این آیین‌نامه، شورای نگهبان قادر است به‌واسطه یکی از اعضای خود و بدون محدودیت، هر اصلی از قانون اساسی را که مایل باشد خودسرانه مورد تفسیر قرار دهد، ولو اینکه آن اصل مربوط به اختیارات خود این نهاد باشد.

یکی از تبعات منفی اختیار «خودسرانه» تفسیر، زمانی آشکار شد که همزمان با انتخابات چهارمین دوره مجلس شورای اسلامی، غلامرضا رضوانی، یکی از اعضای شورای نگهبان، خواستار تفسیر اصل 99 قانون اساسی مربوط به نظارت شورای نگهبان بر انتخابات شد.

در پاسخ به این استفساریه که از جانب عضوی از همین نهاد مطرح شده بود، شورای نگهبان نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی را «استصوابی» تفسیر نمود و بدین وسیله به صورت یکجانبه وزن اختیارات خود را در حوزه انتخابات به نحوی افزایش داد که از آن پس تمام نامزدهای انتخاباتی باید قبل از شرکت در انتخابات به تایید (احراز) این نهاد نایل آیند.

قابل ذکر است که در اکثر دادگاه‌های قانون اساسی یا نهادهای مشابه در سایر کشورها، قضات یا اعضای آن نهاد اجازه درخواست تفسیر ندارند، به‌ویژه این‌که تفسیر در مورد ماده‌ای از قانون باشد که مستقیم به اختیارات نهاد مفسر مربوط شود.

از این رو، یکی از اصلاحات واجب در حوزه اختیارات شورای نگهبان، اصلاح قانون به نحوی است که شورای نگهبان دیگر نتواند «خودسرانه» (یا به واسطه اعضایش) اقدام به تفسیر یا بازتعریف اختیارات خود یا اختیارات سایر نهادها نماید.

به عبارتی، مطابق یک اصل پذیرفته شده حقوقی، شورای نگهبان نباید بدون آن‌كه طرف پرسش‌هاى تفسیرخواهانه قرار گیرد ابتدا به ساكن اقدام به تفسیر قانون اساسى نماید.

اختیار تفسیر خودسرانه، بدون امکان درخواست تجدید نظر، یا بدون ضمانت‌های لازمی که معمولا شامل دادگاه‌ها و نهادهای حقوقی می‌شود، می‌تواند راه را برای تفسیرهای خودخواهانه، سیاسی یا «جناحی» باز بگذارد و تعادل لازم میان نهادهای قانون اساسی را برهم بزند.

به عقیده من بحث حذف «نظارت استصوابی» بدون اصلاح حق تفسیر شورای نگهبان، حتی در صورت تحقق، راه حلی موقت و مقطعی خواهد بود.

یکی دیگر از مشکلات حق تفسیر و حق نظارت بر عدم مغایرت قوانین، ترکیب اعضا و ماهیت دوگانه «سیاسی - حقوقی» شورای نگهبان است. «تفسیر قانون» یا «نظارت بر عدم مغایرت مصوبات با قانون اساسی» اعمالی ماهیتا و صرفا حقوقی هستند که به طبع مستلزم بی‌طرفی و استقلال رای نهاد مسئول می‌باشد.

قاعدتا هیچ نهادی که وظیفه‌ای صرفا حقوقی دارد، نمی‌تواند همزمان در حوزه سیاست نیز وظایف ایجابی داشته باشد. با هیچ میزان از سعه صدر نیز قابل قبول نیست که یک نهاد که برخی از اعضای آن در مناصب سیاسی نقش فعال دارند و دبیر کل آن می‌تواند از ائمه نماز «عبادی- سیاسی» جمعه تهران باشد، قادر به حفظ کامل استقلال از حوزه سیاست باشد.

نهادهایی که وظایف حقوقی (قضایی) دارند باید صرفا مرکب از افراد غیر‌سیاسی و متخصص در حوزه علم حقوق باشند که در تصمیمات خود کاملا بی‌طرفی و بی‌غرضی را حفظ نمایند.

از این رو، در فقدان یک «دادگاه قانونی اساسی» در ایران، تاکید بیشتر بر صلاحیت علمی حقوقدانان شورای نگهبان و عدم وابستگی آنها به نهادهای سیاسی، امری الزامی به نظر می‌آید.

مضاف بر آن، نتیجه تفسیر قانون نیز نمی‌تواند از آنچه قصد و هدف قانونگذار بوده فراتر رود. از این رو، شورای نگهبان تنها در شرایطی می‌تواند به تفسیر قانون بپردازد که این امر را مطابق با مصادیق مشخص حقوقی انجام دهد، نه این‌که تفسیر آن در عمل منجر به تغییر قانون شود.

در حال حاضر، به نظر می‌رسد که وجه «سیاسی» شورای نگهبان بر بعد «حقوقی» آن غلبه کرده باشد و به همین سبب تفاسیر مختلف این نهاد بیشتر مبتنی بر محاسبات سیاسی باشد تا مستندات حقوقی.

3. در حوزه نظارت بر انتخابات و همه پرسی‌ها

مطابق اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و همه پرسی‌ها به عهده شورای نگهبان و جزو وظایف و اختیارات سه‌گانه این نهاد است.

ظاهرا از آنجا كه اجرای انتخابات و همه پرسی‌ها در نظام سیاسی ایران به قوه مجریه (وزارت كشور) سپرده شده است، قانون اساسی مسئولیت نظارت بر انتخابات را به عهده نهادی مستقل ازقوه مجریه قرار داده است.در واقع، نظارت شورای نگهبان بر اجرای انتخابات، با هدف تضمین سلامت انتخابات واطمینان به نتایج آن این گونه مقرر شده است.

اما تجربه‌های حاصل از انتخابات ریاست جمهوری اخیر، نشان داده است که در خوشبینانه‌ترین حالت، شورای نگهبان تنها در مواقعی قادر به ایجاد نوعی توازن میان امر نظارت و اجرا در پروسه انتخابات است که با متصدیان قوه مجریه همسو و هم جناح نباشد.

همسویی سیاسی دو نهاد ناظر و مجری در بهترین حالت، موجب تشکیک افکار عمومی در سلامت انتخابات و در بدترین حالت، موجب دستبرد در نتایج آرا خواهد شد. متاسفانه ترکیب یکنواخت شورای نگهبان در سال‌های اخیر و قرابت ایدئولوژیک آن به یکی از جناح‌های سیاسی، این‌گونه نزد افکار عمومی تعبیر شده است که این نهاد در مناسبات سیاسی و انتخاباتی بی‌طرف و بی‌نظر نمی‌باشد.

به عبارتی، فاقد از بحث‌های نظری، تجربه نشان داده است که در عمل نهاد «نیمه حقوقی- نیمه سیاسی» شورای نگهبان، از آنجا که با وجود کارکرد حقوقی‌اش مطابق با استانداردهای یک نهاد حقوقی عمل نمی‌نماید، ماهیتا قادر به حفظ بی‌طرفی در نظارت و حل اختلافات انتخاباتی –آنطور که مثلا از یک دیوان عالی یا دادگاه قانون اساسی انتظار می رود- نمی‌باشد.

نکته دیگر این‌که شورای نگهبان علاوه بر این‌که قادر است از طریق اعضای دو شغله‌اش (و تمایلات ایدئولوژیکش) با مجری انتخابات رابطه نامطلوبی برقرار سازد، از نظر مالی نیز وابسته به نهادی است که قاعدتا باید در فصول انتخاباتی، مستقل از آن ایفای نقش نماید.

وابستگی بودجه شورای نگهبان به دولت، حداقل در افکار عمومی ممکن است کیفیت استقلال این نهاد «داور» را با یکی از رقبای انتخاباتی خدشه‌دار سازد. همانطور که در سایر کشورها، دیوان‌های عالی یا دادگاه‌های قانون اساسی و قضات از نظر مالی و سازمانی کاملا بی‌نیاز و مستقل از قوه مجریه می‌باشند، نفش شورای نگهبان و اعضایش نیز به عنوان نهادی همتراز با نهادهای مذکور- باید به‌علت مداخله این نهاد در فرایند انتخاباتی، به گونه‌ای طراحی می‌شد که از هر نظر از سایر نهادهای سیاسی منفصل باشد.

در این راستا، به نظر می‌رسد که پیشنهاد تشکیل کمیسیون ملی انتخابات که در مجمع تشخیص مصلحت در دست بررسی است، می‌تواند راه حل مناسبی برای جبران این نقایص ساختاری شورای نگهبان باشد. پس برای این‌که شورای نگهبان قادر به ایفای نقش خود باشد، دست کم سه تغییر در ساختار آن باید صورت پذیرد:

1. در حوزه وظیفه نظارت بر عدم مغایرت قوانین با قانون اساسی، نظارت دائمی شورای نگهبان به نظارت موردی تبدیل شود.

2. اصلاح آیین نامه شورای نگهبان به نحوی انجام پذیرد که این نهاد مستقیما یا به‌واسطه اعضای خود، حق درخواست تفسیر نداشته باشد (برای جلوگیری از تفاسیر خودخواهانه و سیاستزده، مانند تفسیر حق نظارت به نظارت استصوابی).

3. برای حفظ ماهیت حقوقی شورای نگهبان و سیاست زدایی از این نهاد، و جهت بازسازی اعتماد عمومی، وظیفه نظارت بر انتخابات به عهده کمیسیون یا نهادی مستقل واگذار شود. معتقدم که تنها در این حالت می‌شود راهکاری پایدار و اساسی در برابر انحرافات سال‌های اخیر متصور شد.