به دنبال فرمان رهبر مبنی بر نظارت مجلسیان بر خود، طرحی تنظیم شد استقلال رای و نظر نمایندگان را به مخاطره می‌اندازد و با اصل استقلال نمایندگان و قانون اساسی مغایر است. سپیده کلانتریان، حقوق‌دان، به تشریح این مغایرت می‌پردازد.

نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سه شنبه 18 خرداد، به مناسبت آغاز سومین سال فعالیت مجلس هشتم با رهبر جمهوری اسلامی دیداری داشتند. آیت‌الله خامنه‌ای در این دیدار تاکید کرد که نمایندگان با فراهم آوردن ساز و کارهایی باید بر فعالیت خود نظارت کنند.

پس از آن، احمد توکلی و علی مطهری برای تحقق این ایده رهبر جمهوری اسلامی، طرح «نظارت مجلس بر امور نمایندگان» را تدوین کردند. طرح برای بررسی بیشتر به کمیسیون اصل 90 رفت و اکنون، بعد از چند ماه بررسی، به صحن مجلس رسیده است.

با وجود این که 150 نماینده این طرح را امضا کردند اما قید فوریت آن در مجلس به تصویب نرسید و از دوم آبان به صورت عادی، وارد دستور کار مجلس شده است. این طرح  شامل چهار فصل و 33 ماده است.

این طرح با موضوع‌هایی چون «نظارت استصوابی» و «غربال شورای نگهبان قبل از انتخابات» ارتباطی ندارد و قرار است پس از انتخاب نماینده به این سمت، بر عملکرد او در حین انجام وظیفه نظارت کند.

از آنجا که در صورت تصویب این طرح، محدودیت‌های ضمنی و نظارت مضاعف بر عملکرد نمایندگان مجلس اعمال خواهد شد و در عمل دامنه اظهار نظر و اختیارات آنها را ملاحظه‌کارانه و تنگ خواهد کرد، بر اساس اصول قانون اساسی به بررسی آن می‌پردازیم.

برای این منظور، ابتدا طرح را به طور اجمالی بررسی می‌کنیم و بعد میزان مطابقت آن با اصول قانون اساسی می‌پردازیم.

هدف طرح نظارت چیست؟
این طرح با هدف اجرای دستور رهبر تنظیم شد و طبق آنچه در فصل سوم آن تشریح شده، به دنبال اعمال سه نوع نظارت بر نمایندگان مجلس در حین انجام وظایف‌شان است:

الف – نظارت مجلس بر مجلس:
ماده 11 طرح که اولین ماده مربوط به فصل نظارت این طرح است، بدون ارائه هیچ تعریفی از مفهوم «نظارت مجلس بر مجلس»، چنین می‌گوید: «هیئت رئيسه موظف است در هر دوره، اولويت‌های كاری مجلس و كميسيون‌های تخصصی را بر اساس اصول قانون اساسی، رهنمودهای رهبر انقلاب اسلامی، سياست‌های كلی نظام و سند چشم‌انداز، تعيين و روش‌های انجام امور را تبيين و به مورد اجرا گذارد.»

ماده 12، شیوه مدنظر را برای نظارت مجلس بر مجلس – با ادبیاتی پرغلط و مبهم- این‌گونه شرح می‌دهد: «كميسيون موظف است هر شش ماه يك بار گزارش عملكرد مجلس، هيئت رئيسه، كميسيون‌های تخصصی، نمايندگان منتخب و ناظر مجلس در شوراها و نهادهای حكومتی و ...، نمايندگان مجلس و سازمان اداری مجلس را پس از اخذ گزارش از آنها تهيه و به ترتيب مقتضی به اطلاع آنان برساند؛ اين اشخاص ظرف 10 روز نظرات خود را به كميسيون ارائه خواهند نمود، كميسيون تا پايان هر سال نسبت به نهايی‌سازی گزارش اقدام به گزارش نهايی را در قالب گزارش سالانه عملكرد مجلس ضمن ارسال برای رهبر انقلاب اسلامی به تشخيص كميسيون برای قرائت در صحن علنی مجلس منتشر خواهد نمود.»

با وجود زبان غیر فنی و کارشناسانه این مواد، می‌توان دریافت که مراد از «نظارت مجلس بر مجلس» آن است که کمیسیونی که برای امر نظارت ایجاد شده‌، هر شش ماه یک‌بار، از اظهارات، رفتار و اعمال نمایندگان، میزان تطابق آنها با قانون اساسی و دستورهای رهبر و سیاست‌های کلی نظام، گزارشی تهیه می‌کند، این گزارش‌ها را در انتهای هر سال برای رهبر می‌فرستد و اگر ضروری دانست در صحن علنی مجلس هم منتشر می‌کند.

ب- نظارت مجلس بر نمايندگان و كميسيون‌های تخصصی
نوع دیگری از نظارت در این طرح پیش‌بینی شده است که کمیته‌ای به نام «کمیته نظارت» مسئول آن است. در صورت تصویب طرح، این کمیته با عضویت هفت نفر تشکیل می‌شود.

به موجب ماده یک این طرح، هفت عضو کمیته نظارت این افراد هستند: 
«1- رئيس كميسيون [اصل نود] به عنوان رئيس
2- دو نفر از اعضای هيئت رئيسه به انتخاب خودشان، كه يكی از اين دو از نواب رئيس خواهد بود
3- دو نفر از اعضای ثابت كميسيون به انتخاب كميسيون
4- يك نفر از اعضای غير ثابت كميسيون به انتخاب كميسيون
6- يك نفر از اعضای كميسيون قضائی و حقوقی با سابقه حقوقی و يا قضائی به انتخاب آن كميسيون.»

تمام مراحل رسيدگی و فعالیت كميته نظارتی محرمانه است و بدون تصويب كميسيون، وجاهت قانونی ندارد. در واقع کمیته زیر نظر کمیسیون انجام وظیفه می‌کند و گزارش‌های خود را به کمیسیون می‌دهد.

به موجب ماده 13 وظایف کمیته به شرح زیر است:
«1- بررسی و رسيدگی به شكايات و گزارش‌های واصله و ارجاعی در خصوص نمايندگان از اشخاص حقيقی و حقوقی.
2- تهيه گزارش عملكرد شش ماه يك بار از كميسيون‌‌های تخصصی و از نحوه حضور نمايندگان در جلسات علنی و كميسيون‌های تخصصی از هيئت رئيسه و روسای كميسيون‌.
3- دريافت گزارش عملكرد شش‌ماه يك‌بار از كميسيون‌های تخصصی و از نحوه حضور نمايندگان در جلسات علنی و كميسيون‌های تخصصی و از هيئت رئيسه و رؤسای كميسيون‌ها.
4- ساير موارد به تشخيص رئيس مجلس يا تقاضای روسای كميسيون‌ها.»

به جز بند اول این ماده که به نوعی در زیرمجموعه وظایف کمیسیون اصل نود می‌گنجد، سه مورد دیگر جدید هستند و به نحو صریح یا ضمنی، در قانون اساسی نیامده‌اند.

به موجب ماده 15، این کمیته هم‌سو با انجام وظایفی که بر عهده دارد، «مكلف است نسبت به موارد ارجاعی و وظايف محوله، ضمن اعلام مراتب به كميسيون، ظرف يك ماه اظهار نظر نمايد و می‌تواند براي یک نوبت و به مدت 30 روز از كميسيون تقاضای تمديد مهلت كند. در صورت عدم ارائه نتايج حاصل از بررسی، كميسيون رأساً تصميم گيری خواهد كرد.»

ج- نظارت مردم بر نمايندگان و مجلس
در این طرح همچنین دو راه برای نظارت مردم بر مجلس پیش‌بینی شده است؛ روش «مستقیم» و از طریق شکایت کردن از نماینده به کمیته و دیگری روش «غیرمستقیم» و از طریق پخش برنامه‌ها و اخبار مجلس از صدا و سیما. ماده 29 درباره شکایت مردم از نمایندگان مقرر می‌دارد: «هر يك از اشخاص حقيقی و حقوقی می‌توانند شكايات، اسناد و گزارش‌های مستند خود را درباره عملكرد نمايندگان، مجلس و كميسيون‌ها طبق چارچوبی كه به اين منظور از سوی كميسيون در اختيار همگان قرار می‌گيرد، به كميته نظارتی ارسال نمايد.»

نمایندگی در قانون اساسی
نمایندگی مجلس در قانون اساسی جمهوری اسلامی از جایگاه رفیعی بر خوردار است. هر نماینده، از هر حوزه انتخابی که آمده باشد، نماینده کل ملت تلقی می‌شود و حق اظهار نظر در تمام امور کشور را دارد. اصل 84 قانون اساسی در این‌باره می‌گوید: «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر نماید.»

منطق و اهداف اصل تفکیک قوا حکم می کند که نمایندگان مردم برای انجام وظایف خود و مسئولیتی که مردم بر عهده آنان نهاده‌اند، در نهایت آزادی نظر و عقیده و استقلال رای عمل کنند و درباره مواخذه و تهدید، دغدغه‌ای نداشته باشند. در غیر این‌صورت، ترس و هراس از نتیجه آرا و نظرات‌شان می‌تواند آنها را از انجام صحیح وظایف باز دارد. به همین دلیل استقلال نماینده مجلس در تمام سیستم‌های حقوقی به رسمیت شناخته می‌شود. قانون‌گذار اساسی ایران هم برای اینکه نماینده بتواند از عهده مسئولیت سنگینی که بر دوش دارد، به خوبی برآید، آزادی اظهار نظر و عقیده و استقلال رای او را تضمین کرده است.

اصل 86 قانون اساسی می گوید: «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‏‌اند یا آرائی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‏‌اند، تعقیب یا توقیف کرد.‏»

استقلال نماینده آنقدر اهمیت دارد که نمی‌توان او را حتی بعد از پایان دوران نمایندگی‌اش به خاطر مواضعی که در حین انجام وظایف نمایندگی اتخاذ کرده و نظرهایی که داده مورد مواخذه، توبیخ و یا تحت فشار قرار داد.

البته قانون‌گذار با در نظر گرفتن احتمال خطای نماینده، راه را برای شکایت مردم از نمایندگان باز گذاشته و در اصل 90 قانون اساسی مرجعی را برای شکایت از قوای سه گانه، از جمله نمایندگان مجلس پیش‌بینی کرده که به کمیسیون اصل نود معروف است: «هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد، می‌تواند شکایت خود را کتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد . . .»

بنابراین، قانون اساسی علاوه بر تضمین استقلال رای و نظر نمایندگان مجلس در انجام وظایف خود، راه را بر نظارت مردم بر منتخبان خود نبسته است.

مرجع نظارت بر نماینده

با وجود اصل 90 در قانون اساسی، آشکار است که باب نظارت بر نمایندگان بسته نیست ولی آنچه اهمیت دارد، مرجع صالح برای نظارت است. از آنجا که نمایندگان به طور مستقیم و بدون واسطه، منتخب مردم هستند، بنابراین بهترین ناظر بر رفتار آنان خود مردم هستند. نحوه مستقیم این نظارت هم از کمیسیون اصل نود می گذرد که راه شکایت از نماینده را برای همگان باز گذاشته است.

در خصوص تخلف‌ و ارتکاب جرائم احتمالی از سوی نمایندگان به عنوان شهروندان جامعه، قوه قضائیه به جرائم احتمالی آنها رسیدگی می‌کند. مصونیت نمایندگان از تعرض، صرفا در امور مربوط به انجام وظایف نمایندگی است و زندگی عادی و خطاهای آنان خارج از چارچوب انجام وظیفه نمایندگی را شامل نمی‌شود.

تشکیل کمیته‌ای در مجلس که کوچکترین رای و نظر نماینده را زیر نظر بگیرد، از تمامی آنها گزارش تهیه کند و به رهبر ارائه دهد، نه تنها امری بی‌سابقه است که بی تردید به استقلال نماینده در ابراز نظر و رای خود لطمه می‌زند و چه بسا آن را از بین می‌برد. به ویژه اینکه موارد تخلف بسیار مبهم و نامشخص است و به راحتی می‌تواند به نحو سلیقه‌ای و یا برای اعمال فشار بر نماینده، مورد استفاده قرار گیرد.

ماده 16 در توضیح این تخلف‌ها که به مجازات هم منجر می‌شود از«تخلف نماينده يا نمايندگان از اين قانون، منشور اخلاقی، آئين‌نامه داخلی و ساير ضوابط لازم‌الاجرا كه شأن و منزلت مجلس يا نماينده را مخدوش نموده» سخن می‌گوید و اینگونه عبارت‌بندی در قانون‌گذاری؛ جز باز کردن باب سوءاستفاده و تفسیر به رای نتیجه دیگری ندارد.

علاوه بر این، طرح یادشده مجازات‌هایی را برای نمایندگان خاطی در نظر گرفته که آن هم کارکردی جز تضعیف جدی استقلال نماینده ندارد. این مجازات‌ها از «تذکر ساده» تا «ارجاع امر به شعبات خاصی در قوه قضائیه و اعلام جرم علیه نماینده» را شامل می‌شود که در نهایت ممکن است به ابطال اعتبارنامه نماینده بیانجامد.

با توجه با موارد فوق، مغایرت‌های طرح نظارت بر نمایندگان با اصل استقلال نمایندگان و مجلس و اصول قانون اساسی آشکار می‌شود. از بین بردن یا حتی تضعیف استقلال نمایندگان و مجلس، نتیجه‌ای جز تهی کردن مجلس از محتوای خود و از بین بردن اشتغال‌های اصلی آن ندارد.

مجلس نماد جمهوریت نظام سیاسی- حقوقی ایران است و تضعیف آن و ستاندن استقلالش، جمهوریت نظام جمهوری اسلامی را تضعیف می‌کند؛ این دقیقا هدفی است که برخی گروه‌های سیاسی موافق با ایده «حکومت اسلامی» به جای «جمهوری اسلامی» دنبال می‌کنند.