کمیته حل اختلاف‌های مجلس و دولت تصمیم گرفت گزارش‌های نظارتی درباره پيشرفت برنامه پنجم توسعه، به جای ارائه به دیوان محاسبات، به كميسيون‌های تخصصی مجلس ارسال شود. این در حالی است که دیوان محاسبات وظیفه نظارت بر عملکرد مالی دولت را بر عهده دارد. آیا دولت از نظارت فرار می‌کند؟ سپیده کلانتریان، حقوق‌دان، به بررسی این موضوع می پردازد.

«مجلس ارگان نظارتی خود را از لایحه برنامه پنجم توسعه کشور، حذف کرد.»

خبر اتخاذ این تصمیم که به دنبال فشار دولت، در کمیته مشترک حل اختلافات مجلس و دولت اتخاذ شد، در خبرگزاری ایلنا انتشار یافت. بر این اساس، قرار شد گزارش‌های نظارتی از روند پيشرفت برنامه پنجم توسعه با توافق كميته مشترك حل اختلاف دولت و مجلس به جای ارائه به دیوان محاسبات و عموم، برای بررسی و نظارت به كميسيون‌های تخصصی مجلس ارسال شود.

حکایت لایحه برنامه پنجم توسعه

لایحه برنامه پنجم که مناقشه‌های بسیاری میان دولت و مجلس ایجاد کرد، در نیمه دوم دی ماه سال 1388 به مجلس ارائه شد. از آن تاریخ بررسی‌های مقدماتی آن جریان داشت و قرار بود پس از رسیدگی در کمیسیون تلفیق، برای تصمیم‌گیری نهایی به صحن علنی مجلس ارجاع شود.

اختلاف دولت و مجلس در این باره به حدی بالا گرفت که نمایندگان دولت به هنگام بحث درباره موضوع نظارت، به حالت قهر مذاکره را ترک کردند و دولت تهدید کرد که لایحه را از مجلس پس خواهد گرفت.

در این مرحله بود که کمیته‌ای مشترک برای حل و فصل اختلاف میان دولت تشکیل شد.

از مهمترین موارد اختلاف، بحث نظارت بود. دولت در سال‌های اخیر بارها برای گزارش دادن به مجلس درباره چگونگی اجرای برنامه چهارم تحت فشار بود و با اینهمه بر خلاف قوانین و مقررات، به جای گزارش سالانه، فقط در سال‌های 85 و 86 گزارش نظارتی تهیه کرد. در سال‌های بعد نه گزارشی تهیه شد و نه دولت برای پاسخ‌گویی و توضیح به مجلس رفت.

هدف از نظارت چیست؟

در یک منطق کلی حقوق اساسی، مجلس به عنوان نماینده ملت باید بر عملکرد و رفتار دولت نظارت کند. از آنجا که اجرای برنامه‌های توسعه کشور یکی از مهم‌ترین وظایف دولت به شمار می‌آید و دولت مسئول اجرای صحیح و قانونمند آن است، باید درباره شیوه اجرا و پیشبرد آن پاسخگو باشد. در واقع باید بر عملکرد دولت در زمینه اجرای برنامه توسعه و میزان موفقیت دولت در این خصوص نظارت شود و این نظارت از وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی است.

علت وجودی دیوان محاسبات

نظارت بر عملکرد دولت، به ویژه عملکرد مالی آن امری تخصصی و فنی است و به محاسبه‌های دقیق و بهره‌گیری از حساب‌رسان خبره و تسلط بر موضوع بودجه و برنامه‌های توسعه نیاز دارد،  مجلس از عهده این کار تخصصی بر نمی‌آید و طبق قانون اساسی، مرجعی به نام دیوان محاسبات ایجاد شده است تا به عنوان بازوی نظارتی مجلس، ناظر رفتار مالی دولت باشد.

ديوان محاسبات، مؤسسه‌ای دولتی و به لحاظ مالی و اداری مستقل است که زير نظر مجلس شورای اسلامی عمل می‌کند. اين ديوان به تمام حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شركت‌های دولتی و دیگر دستگاه‌هایی كه از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند، رسيدگی يا حسابرسی می‌کند.

هدف اصلی دیوان محاسبات این است که هيچ هزينه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهی در محل خود مصرف شده باشد.

ديوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارك مربوط به آنها را  گردآوری می‌کند و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظارت خود، به مجلس  می‌دهد.

در اصطلاح حقوقی، چنين تعريفی برای دیوان محاسبات آمده است: «ديوان محاسبات، دادگاهی است مالی كه مأمور معاينه و تفكيك محاسبات اداره ماليه و تفريغ تمام حسابداران خزانه است و نيز نظارت می‌كند كه هزينه‌های معین شده در بودجه، از ميزان معين شده تجاوز نكند و تغيير و تبديل نيابد و هر وجهي در محل خود صرف شود و نيز مكلف است كه در امر معاينه و تفكيك محاسبات ادارات دولتی و جمع‌آوری سند خرج محاسبات و صورت تمام محاسبات مملكتی اقدام کند».

وظیفه دیوان محاسبات

مطابق قانون اساسی، اهداف ديوان محاسبات كشور عبارتند از:

الف- اعمال كنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بيت‌المال.

ب - تجاوز نکردن هرگونه هزينه از اعتبارات مصوب در بودجه كل كشور.

ج- مصرف هرگونه وجهی از بودجه كل كشور در محل مصرف قانونی تعيين شده.

د- كنترل عمليات و فعاليت‌های مالی تمام وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركت‌های دولتی و ساير دستگاه‌هایی كه به نحوی از انحاء از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند.

هـ - بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار در ارتباط با سياستهاي مالي تعيين شده در بودجة مصوب با توجه به گزارش عملياتي و محاسباتي مأخوذه از دستگاههاي مربوطه

و- تهيه و تدوين گزارش تفريغ بودجه به انضمام نظرات خود و ارائه آن به مجلس شوراي اسلامي.

نظارت دولت بر دولت

دولت در لایحه پنجم توسعه، ماده‌ای را گنجانده است که آشکارا از تمایل دولت به خروج از نظارت مجلس پرده بر می‌دارد.

بر اساس ماده 189 لايحه برنامه پنجم، معاونت برنامه‌ريزی و نظارت راهبردی رئيس‌جمهور موظف است گزارش نظارتی هر سال برنامه را حداکثر تا پایان آذرماه سال بعد تهیه کند و به دولت ارائه دهد تا برای اطلاع عموم منتشر شود.

انجام این کار به منظور «حسن اجرای برنامه و ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب چشم انداز و سیاست‌های کلی برنامه» پیش‌بینی شده بود.

در واقع پیشنهاد دولت این بود که یکی از معاونت‌های زیر مجموعه رئیس‌جمهور، بر کار دولت در اجرای برنامه پنجم نظارت کند، گزارشی تهیه کند و این گزارش را به دولت بدهد.

این پیشنهاد به معنای خالی شدن نظارت از محتوا  است؛ زیرا نظارت باید از سوی مرجع بالاتر، یا دست‌کم مرجع مستقل صورت گیرد نه نهادی که در زیرمجموعه آن مرجعی است که باید مورد نظارت قرار بگیرد.

علت قهر و تهدید دولت 

پس از ارائه لايحه برنامه پنجم به مجلس، كميسيون تلفيق، ماده 189 را به کل تغییر داد.

گستره تغييرات به حدی بود كه به قهر نمايندگان دولت از كميسيون منجر شد و درنهايت دولت تهدید کرد که اگر مجلس به این روند ادامه دهد، لایحه را پس می‌گیرد.

كميسیون تلفيق پيشنهاد داده بود كه به منظور حسن اجرای قانون و ارزيابی ميزان پيشرفت كشور در چارچوب سياست‌های كلی برنامه، دستگاه‌های اجرایی مكلف شوند تا پايان شهريورماه هر سال گزارشی از عملكرد هر يك از موارد ذيربط سال قبل تهیه کنند و آن را در اختیار معاونت بگذارند.

بر این اساس معاونت موظف بود این گزارش عملکرد را همراه با نظرات خود و بررسی مواد برنامه و شاخص‌ها و متغيرهای مربوط به آن، به رئيس‌جمهور ارائه كند.

رئيس‌جمهور هم مكلف شده بود كه گزارش نهایی را همزمان با لايحه بودجه سالانه تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس ارائه دهد و خلاصه آن را در جلسه علنی به اطلاع نمايندگان برساند.

با تصويب كميسیون تلفيق، ديوان محاسبات بايد حداكثر دو ماه بعد از ارائه گزارش به مجلس، گزارش نظارتی ـ ارزيابی عملكرد برنامه را به اطلاع نمايندگان برساند.

براساس مصوبه اين كميسون، ديوان محاسبات وظیفه داشت علاوه بر رسيدگی و حسابرسی وجوه اداره شده و كمك‌های پرداختی موضوع اين قانون، گزارش سالانه ارزيابی عملكرد قانون برنامه را تا دو ماه بعد از ارائه گزارش رئيس‌جمهور به مجلس تحویل دهد.

این تغییرات به مذاق تدوين‌كنندگان لايحه خوش نيامد، از همين رو در اولين نشست كميته مشترك رفع اختلاف دولت و مجلس، نظارت ديوان محاسبات از گزارش نظارتی حذف شد.

ملاک، قانون اساسی است

باوجود تمام این جریان‌ها و درگیری‌ها، باید به این نکته توجه کرد که ملاک تصمیم‌گیری نهایی، قانون اساسی است؛ نه خواست دولت و یا حتی تصویب مجلس.

اصل 55 قانون اساسی هرگونه نظارت مالی بر رفتار دولت و نهادهای زیر مجموعه آن را را به دیوان محاسبات سپرده است.

بدیهی است که نه دولت و نه کمیته حل اختلاف و نه حتی مجلس به لحاظ قانونی حق ندارند، محدوده شمول اصول قانون اساسی را از آنچه در قانون‌اساسی آمده، محدودتر یا گسترده‌تر کنند. زیرا قانون اساسی در صدر سلسله مراتب قوانین و منابع حقوق است، قوانین عادی و مصوبه‌های مجلس در طول آن قرار دارند و نمی‌توانند مغایر یا تغییردهنده آن باشد و این نکته‌ای است که گویا دولت از آن غافل است.

برای جمع‌بندی کلی و اظهار نظر نهایی باید منتظر تصویب لایحه در مجلس ماند.

هرچند این لایحه هنوز برای بررسی و تصویب به صحن علنی مجلس نرفته و تکلیف مقوله نظارت نامعلوم است، اما آشکار است که دولت به شدت تلاش می‌کند تا خود را از قید نظارت قانونی مجلس که مرجع صالح آن دیوان محاسبات است، برهاند و کار نظارت را یا به معاونت‌های رئیس‌جمهور و یا حداکثر به کمیسیون‌های تخصصی مجلس که توانایی تخصصی و فنی برای نظارت مالی ندارند، بسپارد.

در هر حال، هدف نهایی دولت، فرار از تحت نظارت قرار گرفتن و پاسخ‌گو بودن در خصوص نحوه اجرای برنامه پنجم توسعه است.